[text] розділ 3

РОЗДІЛ 2. ЗАКОНОДАВЧА ІНІЦІАТИВА ТА ЗАКОНОДАВЧА ПРОПОЗИЦІЯ: ПОНЯТТЯ ТА СУБ'ЄКТИ

Говорячи про стадії процесу законотворчості, а точніше – про стадію законодавчого процесу, яка нерідко називається законодавчою процедурою, слід попередньо зупинитися на останній.

Перш за все слід зазначити, що під законодавчою процедурою розуміється встановлений порядок проходження проектів законів аж до їх прийняття і вступу в силу. Зазвичай у кожній державі законодавча процедура має свої особливості, всюди вона закріплюється і регулюється в конституціях, звичайних законах, а також в спеціальних положеннях і регламентах, які встановлюють порядок законодавчої діяльності державних органів. Загальновизнано в юридичній теорії, що законодавчий процес включає чотири основні стадії: законодавчу ініціативу, обговорення законопроектів, прийняття і затвердження закону, обнародування закону. Кожна із цих стадій відносно самостійна і має свою специфіку, свій статус. Разом вони утворюють єдиний, монолітний законодавчий процес, що відображає і закріплює логіку проходження проекту з моменту його зародження і до його прийняття і обнародування [7].

За своєю природою законодавча ініціатива є початком законодавчого процесу в парламенті. Законодавча ініціатива є складним структурованим явищем, що має включати право уповноважених суб'єктів щодо її реалізації, відповідні обов'язки на виконання, що складатиме зміст поняття законодавчої ініціативи, законодавчо визначену підставу започаткування процесу та об'єкт, з приводу якого вчиняються діяння. Тому розгляд законодавчої ініціативи як можливості надання проекту, належного права, спеціальної правомочності, права внесення є окремими характеристиками права законодавчої ініціативи, що, звичайно, належать до його сутності, але не відображають повністю.

Законодавча ініціатива у кореневій основі свого визначення має поняття "закон". Законодавство, у свою чергу, можна розглядати у кількох аспектах, наприклад, як систему нормативних актів, якими регулюються суспільні відносини, головний засіб реалізації функцій законодавчої влади, який вживається у декількох значеннях: як система законів України або як система законів та інших нормативно-правових актів [32, 499].

Проте, у Рішенні Конституційного Суду України № 12-рп/98 від 9 липня 1998р. йшлося про диференційований підхід до терміна "законодавство", залежно від сфери та можливостей, потреб застосування. Так, п.З Рішення зазначено, що термін "законодавство" досить широко використовується у правовій системі України в основному у значенні сукупності законів та інших нормативно-правових актів. Цей термін без визначення його змісту використовує і Конституція України. У законах залежно від важливості та специфіки суспільних відносин, що регулюються, цей термін вживається у різних значеннях: в одних маються на увазі лише закони; в інших, передусім кодифікованих, у поняття "законодавство" включаються закони та інші акти Верховної Ради України й акти Президента України, Кабінету Міністрів України, а в деяких випадках – також і нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади [7].

Отже, питання полягає у тому, що має розумітися під основою " закон " у терміні "законодавча ініціатива". Можна вважати, що при наступному розгляді правового змісту законодавчої ініціативи слід визначити, що за термінологією конституційних і регламентних норм йдеться виключно про правовідношення щодо створення законів, а не всіх актів, що приймаються Верховною Радою України.

Основою для визначення правової сутності законодавчої ініціативи є відповідні норми законодавства.

Згідно з Регламентом Верховної Ради України право законодавчої ініціативи здійснюється шляхом внесення до Верховної Ради України: 

1) законопроектів (проектів законів, постанов Верховної Ради України, які містять положення нормативного характеру); 

2) проектів актів Верховної Ради України (проектів постанов, резолюцій, декларацій, звернень, заяв, що випливають з установчих, організаційних, контрольних та інших функцій парламенту); 

3) пропозицій до законопроектів (передбачають внесення змін до тексту законопроекту (статей, їх частин, пунктів, речень), зміни порядку розміщення, об'єднання розділів, глав, статей, їх частин і пунктів, а також виділення тих чи інших положень в окремі розділи, глави, статті); 

4) поправок до законопроектів (передбачають – внесення виправлень, уточнень, усунення помилок, суперечностей у тексті законопроекту) [2].

Законопроект подається до Верховної Ради України за підписом особи, яка має право законодавчої ініціативи або представляє орган, наділений таким правом.

На реєстрацію законопроект вноситься разом із проектом постанови, яку пропонується Верховній Раді України прийняти за результатами його розгляду, списком авторів законопроекту, пропозицією щодо кандидатури доповідача на пленарному засіданні та пояснювальною запискою.

У значній мірі проблема полягає в тому, щоб встановити, які саме особи чи установи відіграють дієву роль на кожній із чотирьох стадій? Кому належить право законодавчої ініціативи і право обговорення проекту закону? [7]

Вказані та інші питання не можуть однозначно вирішуватись в кожній країні у зв'язку з тим, що у кожній країні склалася своя форма правління і форма державного устрою, особливості політичних і правових традицій, політичного режиму.

Законодавча ініціатива – це перша стадія законодавчого процесу, яка розпочинає законодавчий процес. Вона є, згідно з досить широкою думкою, правом внесення законопроектів у законодавчу установу (конгрес, національні збори, сейми та ін.) у відповідності до діючого законодавства і установленої процедури [13, 272]. Іноді поняття "законодавча ініціатива" трактується більш широко, тобто включає внесення в законодавчий орган не тільки готових законопроектів, але й пропозицій про видання, зміну чи скасування діючих законів.

У сучасній вітчизняній та іноземній літературі спостерігається тенденція до розширеного уявлення про законодавчу ініціативу. У підручниках та наукових дослідженнях цілком справедливо вказується на те, що законодавчу ініціативу не можна розуміти вузько, тільки як внесення законопроектів. Вона передбачає також право на внесення в законодавчі органи питання будь-якого значення, що вимагають подальшого правового оформлення.

В.В. Кравченко під законодавчою ініціативою розуміє "офіційне внесення до Верховної Ради України уповноваженим суб'єктом законопроекту або пропозиції чи поправки до законопроекту" [17, 302].

Право законодавчої ініціативи не є всезагальним, не належить всім без винятку суб'єктам – громадянам, державним органам чи громадським організаціям. Це особливе, строго обмежене право. Кожна держава в залежності від її природи і призначення вирішує по-своєму питання суб'єктів права законодавчої ініціативи.

Відповідно, наприклад, до ст. 71 Конституції Італії "народ здійснює законодавчу ініціативу шляхом внесення від імені не менш як п'ятдесяти тисяч виборців постатейно складеного законопроекту". Одночасно це право належить уряду, членам палат парламенту і "тим органам і інститутам, які будуть наділені нею конституційним законом" [7].

Взагалі, хоча народна ініціатива закріплена в ряді країн, реально вона реалізовувалася кілька разів в Італії. В Австрії був тільки один подібний випадок у 1964 р. У Швейцарії час від часу такі підписи збиралися й проекти вносилися, але жоден законопроект, що з'явився з ініціативи громадян, не був прийнятий.

Найчастіше реалізують свою законодавчу ініціативу далеко не всі з перелічених у законодавстві ряду країн суб'єкти. У багатьох країнах 90% і більше законопроектів вноситься урядом. Це практично всі країни Західної Європи [7].

Право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України мають особи і органи, визначені ст. 93 Конституції України. До них належать: Президент України, народні депутати України, Кабінет Міністрів України.

Конституція України суттєво обмежує коло суб'єктів права законодавчої ініціативи при внесенні змін до Конституції України. Так, згідно зі ст. 156 Конституції України законопроект про внесення змін до розділу 1 "Загальні положення", розділу III "Вибори. Референдум" і розділу XIII "Внесення змін до Конституції України", він подається до Верховної Ради України Президентом України або не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України і, за умови його прийняття не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України, затверджується всеукраїнським референдумом, який призначається Президентом України.

Суб'єкти права законодавчої ініціативи перебувають у прямому зв'язку з парламентом, що проявляється в такому:

через суб'єктів права законодавчої ініціативи забезпечується можливість своєчасно отримати законопроекти, підготовлені компетентними органами, зацікавленими в правовому регулюванні тих чи інших суспільних відносин або тими, що діють за дорученням;

суб'єкти права законодавчої ініціативи дають можливість координувати і узгоджувати в законодавстві інтереси різних органів державної влади та всередині виконавчої гілки влади, а також окремих відомств [7].

 

Двосторонній зв'язок між парламентом і суб'єктами права законодавчої ініціативи обумовлений, насамперед, представницьким складом самої Верховної Ради України. Депутати, що представляють народ як безпосередньо, так і через комітети і тимчасові комісії парламенту, виражають інтереси і волю народу в різних сферах державного і суспільного життя. Цей двосторонній зв'язок зумовлюється й співвідношенням між парламентом і виконавчою владою (та її найвищим органом – Кабінетом Міністрів України), яке характеризує важливість професійної участі органів виконавчої влади в реалізації законів і тим самим у фахових можливостей органів виконавчої влади щодо створення високоякісних законодавчих актів.

Позитивне значення права законодавчої ініціативи полягає в тому, що саме це право дозволяє найкращим чином представляти в законодавстві інтереси громадян, органів і осіб, які є суб'єктами права законодавчої ініціативи, служить способом підвищення активності різних організацій у процесі формування державної волі в правовому регулюванні, є однією з форм демократичного управління державою.

Отже, законодавча ініціатива – це пропозиція прийняти новий або внести зміни до діючого закону, що виходить від осіб чи установ, яким надано таке право.

Право законодавчої ініціативи у Верховній раді України належить президенту України, народним депутатам України та Кабінету Міністрів України.

Кабінет Міністрів України має виключне право на внесення проекту закону про Державний бюджет України.

Проект закону про надання згоди на обов'язковість міжнародних договорів України вносить президент України або Кабінет Міністрів України.

Право законодавчої ініціативи здійснюється шляхом внесення до Верховної ради:

а) законопроектів – проекти законів, постанов Верховної ради, які містять положення нормативного характеру;

б) проектів актів Верховної ради – проекти постанов, резолюцій, декларацій, звернень, заяв, що випливають з установчих, організаційних, контрольних та інших функцій Верховної ради;

в) пропозицій до законопроектів – внесення змін до тексту законопроекту (статей, їх частин, пунктів, речень), зміни порядку розміщення, об'єднання розділів, глав, статей, їх частин і пунктів, а також виділення тих чи інших положень в окремі розділи, глави, статті;

г) поправок до законопроектів – внесення виправлень, уточнень, усунення помилок, суперечностей у тексті законопроекту [28].

Пропозиції вносяться письмово до законопроекту, який готується до другого читання, в такій редакції, щоб щодо них можна було відповісти "так" або "ні".

Пропозиція щодо структурних частин законопроекту має містити послідовно викладені назви розділів, глав, а в разі необхідності – статей, частин чи пунктів законопроекту.

Поправка може бути внесена письмово до законопроекту, який готується до другого і третього читань, а також усно під час розгляду законопроекту в другому читанні на пленарному засіданні Верховної ради.

Законопроект має бути оформлений відповідно до вимог закону. Він подається до Верховної ради за підписом особи, яка має право законодавчої ініціативи або представляє орган, наділений таким правом. Якщо законопроект ініційовано кількома народними депутатами, ініціатором його внесення вважається народний депутат, прізвище (підпис) якого на ньому зазначено першим. У разі якщо зазначений народний депутат відкликає свій підпис, ініціатором вважається той, чиє прізвище є наступним.

Ініціатор внесення чи представник суб'єкта права законодавчої ініціативи має право на доповідь законопроекту на пленарному засіданні Верховної ради та на засіданні головного комітету чи тимчасової спеціальної комісії з цього питання.

Законопроект, щодо якого Верховною радою приймалося рішення стосовно вимог до його основних положень, принципів чи критеріїв, повинен відповідати цим вимогам.

Законопроект, у якому пропонується внести зміни до закону (законів), не може поєднуватися зі змінами до Конституції України. Законопроект може передбачати внесення змін лише до тексту первинного законодавчого акта (закону, кодексу, основ законодавства тощо), а не до закону про внесення змін до цього законодавчого акта [28].

Кожен законопроект повинен містити положення щодо порядку набрання ним чинності.

Якщо для реалізації положень поданого законопроекту після його прийняття необхідні зміни до інших законів, такі зміни мають викладатися в розділі "перехідні положення" цього законопроекту або у одночасно внесеному його ініціатором окремому законопроекті. до законопроекту обов'язково додається перелік законів та інших нормативних актів, прийняття або перегляд яких необхідно здійснити для реалізації положень такого законопроекту в разі його прийняття.

Законопроект вноситься на реєстрацію разом із низкою супровідних документів, зокрема, з проектом постанови, яку пропонується Верховній раді прийняти за результатами його розгляду, списком авторів законопроекту, пропозицією щодо кандидатури доповідача на пленарному засіданні та пояснювальною запискою, яка має містити:

обґрунтування необхідності прийняття законопроекту, цілей, завдань і основних його положень та місця в системі законодавства;

обґрунтування очікуваних соціально-економічних, правових та інших наслідків застосування закону після його прийняття;

інші відомості, необхідні для розгляду законопроекту. Зазначені документи подаються письмово разом з їх електронним файлом.

У разі внесення законопроекту, реалізація якого впливає на видаткову та/або дохідну частину державного чи місцевих бюджетів, до нього додаються фінансово-економічне обґрунтування (розрахунок розміру витрат) та пропозиція щодо покриття цих витрат. Якщо реалізація законопроекту не впливає на видаткову та/або дохідну частину державного чи місцевих бюджетів, про це зазначається в пояснювальній записці [28].

У разі внесення законопроекту, остаточне прийняття рішення щодо якого можливе лише за результатами референдуму, ця обставина повинна бути зазначена у пояснювальній записці.

До законопроекту про внесення змін до законів додається порівняльна таблиця, яка містить редакцію відповідних положень (статей, частин, пунктів, абзаців тощо) чинного закону та нову його редакцію з урахуванням запропонованих змін.

Якщо законопроект вноситься за погодженням з відповідними органами виконавчої чи судової влади, до нього додається таке погодження.

Законопроект, внесений до Верховної ради з дотриманням усіх наведених вимог, реєструється в апараті Верховної ради в день його внесення. У прийнятті на реєстрацію законопроекту може бути відмовлено у разі, якщо він поданий з порушенням цих вимог, а також якщо законопроект є альтернативним і вноситься з порушенням строків, визначених регламентом Верховної ради.

Пропозиції, поправки, висновки до законопроектів подаються до апарату Верховної ради або безпосередньо до комітету чи до тимчасової спеціальної комісії, які визначені головними з відповідних законопроектів.

Усі зареєстровані законопроекти та супровідні документи вводяться апаратом Верховної ради до бази даних законопроектів електронної комп'ютерної мережі веб-сайту Верховної ради.

Таким чином, у кожній державі законотворчість володіє своїми особливостями, але всюди вона направлена на створення і вдосконалення єдиної, внутрішньо узгодженої і несуперечливої системи правових норм, які регулюють в суспільстві сформовані різноманітні відносини. Законодавча ініціатива є складним структурованим явищем, що має включати право уповноважених суб'єктів щодо її реалізації, відповідні обов'язки на виконання. 

Право законодавчої ініціативи не є всезагальним, не належить всім без винятку суб'єктам – громадянам, державним органам чи громадським організаціям. 

Це особливе, строго обмежене право.